Nota sobre la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2023 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Papier Mettler Italia Srl, asunto C‑86/22,

En este caso de plantea una petición de decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, y del artículo 8 de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas -véase la web de la UE sobre este procedimiento del TRIS, https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/es/home-. Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio relativa a la (1) legalidad de un decreto que impone el respeto de determinadas características técnicas para la comercialización de bolsas de plástico destinadas a llevar compras, y a la (2) reparación de los daños supuestamente causados por la adopción de dicho decreto.

La sentencia da respuesta a cuatros cuestiones, cuya formulación simplificamos a los efectos de realizar una divulgación más clara.

  1. ¿Se opone la normativa comunitaria sobre el procedimiento de información en materia de normas técnicas a la adopción de una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, cuando dicha normativa ha sido comunicada a la Comisión tan solo unos días antes de su adopción y publicación?

El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34, así como el artículo 16 de la Directiva 94/62, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la adopción de una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos por la Directiva 94/62, cuando dicha normativa ha sido comunicada a la Comisión tan solo unos días antes de su adopción y publicación.

El Tribunal ha dado respuesta a la cuestión indicada del siguiente modo:

“43 Hecha esta precisión preliminar, procede recordar, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia, la Directiva 98/34 tiene por objeto, mediante un control preventivo, proteger la libre circulación de mercancías, que es uno de los fundamentos de la Unión, y que dicho control es útil en la medida en que los reglamentos técnicos contemplados por esta Directiva pueden constituir obstáculos a los intercambios de mercancías entre los Estados miembros, obstáculos que solo pueden admitirse si son necesarios para satisfacer exigencias imperativas que persigan un objetivo de interés general (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de abril de 1996, CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, apartados 40 y 48, de 8 de septiembre de 2005, Lidl Italia, C‑303/04, EU:C:2005:528, apartado 22, y de 9 de junio de 2011, Intercommunale Intermosane y Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, EU:C:2011:382, apartado 10).

44 Asimismo, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que un reglamento técnico no puede ser aplicado cuando no ha sido notificado conforme al artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, o cuando, aun habiendo sido notificado, ha sido aprobado y ejecutado antes del fin del período de suspensión de tres meses previsto en el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva (sentencia de 16 de julio de 2015, UNIC y Uni.co.pel, C‑95/14, EU:C:2015:492, apartado 29 y jurisprudencia citada).

45 A este respecto, por lo que se refiere, en primer término, a la obligación de notificación previa establecida en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, procede señalar que, con arreglo a esta disposición, los Estados miembros han de notificar a la Comisión todo «proyecto de reglamento técnico», que se define en el artículo 1, punto 12, de esta Directiva como un reglamento «que se encuentre en un nivel de preparación que permita aún la posibilidad de modificaciones sustanciales».

46 Pues bien, de la resolución de remisión se desprende que el Decreto controvertido en el litigio principal, primeramente, fue notificado a la Comisión el 12 de marzo de 2013, con arreglo al artículo 8 de la Directiva 98/34. Este Decreto, seguidamente, fue adoptado el 18 de marzo siguiente y, por último, fue publicado en la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana el 27 de marzo de 2013.

47 De ello se deduce que no puede considerarse que esa notificación se refiriera a un «proyecto de reglamento técnico», en el sentido del artículo 1, punto 12, de esa Directiva, ya que, como señaló el Abogado General en el punto 45 de sus conclusiones, dicha notificación no se refería a un «proyecto de reglamento técnico», en el sentido de dicha disposición, sino a una versión final de este, que se encontraba en un estado de preparación en el que ya no era posible introducir modificaciones sustanciales ni tener en cuenta las observaciones y los dictámenes circunstanciados emitidos por los Estados miembros con posterioridad a dicha notificación.

(…)

61 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la adopción de una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos en la Directiva 94/62, cuando dicha normativa ha sido comunicada a la Comisión tan solo unos días antes de su adopción y publicación”.

  1. ¿Puede una norma nacional prohibir la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables?

La segunda cuestión prejudicial plantea si es compatible con la Directiva 94/62 de envases y residuos de envases una norma nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, aún cuando cumplan los requisitos de diseño de la Directiva 94/62.

El Tribunal ha dado respuesta a la cuestión indicada del siguiente modo:

“63 En primer lugar, procede señalar que el artículo 18 de la Directiva 94/62, titulado «Libertad de puesta en el mercado», establece que los Estados miembros no impedirán la puesta en el mercado en su territorio de los envases que cumplan las disposiciones de esta Directiva.

64 Con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 94/62, únicamente pueden ser puestos en el mercado los envases que cumplan todos los requisitos básicos definidos en esa Directiva, incluido el anexo II de esta. Este anexo menciona los requisitos básicos sobre composición y sobre la naturaleza reutilizable y valorizable de los envases de que se trata. Más concretamente, enumera, en su punto 3, los requisitos específicos que deben cumplir los envases aprovechables mediante reciclado de materiales, en forma de recuperación de energía o en forma de compostaje, así como los envases biodegradables.

65 Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que los requisitos sobre la composición y la naturaleza reutilizable o compostable, regulados por los artículos 8 a 11 y el anexo II de dicha Directiva, han sido objeto de una armonización completa (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de diciembre de 2004, Radlberger Getränkegesellschaft y S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, apartado 56, y de 14 de diciembre de 2004, Comisión/Alemania, C‑463/01, EU:C:2004:797, apartado 44).

66 Según reiterada jurisprudencia, cuando un ámbito ha sido objeto de una armonización completa a escala de la Unión, los Estados miembros deben atenerse a ella y no pueden mantener disposiciones nacionales contrarias ni supeditar la circulación de los productos de que se trate a requisitos adicionales (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de mayo de 2003, ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, apartado 44, y de 12 de abril de 2018, Fédération des entreprises de la beauté, C‑13/17, EU:C:2018:246, apartado 23).

67 Además, como señaló el Abogado General en el punto 72 de sus conclusiones, cuando llevan a cabo una armonización exhaustiva, las instituciones de la Unión realizan la necesaria ponderación entre el objetivo de la libre circulación del producto de que se trate y la protección de otros intereses generales y particulares, de modo que el resultado de esta ponderación no puede ser cuestionado por las autoridades nacionales.

68 En el presente asunto, del artículo 2 del Decreto controvertido en el litigio principal se desprende que este solo autoriza la comercialización de bolsas de plástico biodegradables y compostables que se ajusten a la norma armonizada UNI EN 13432:2002 y de las que reúnan las características de forma y espesor recordadas en el apartado 18 de la presente sentencia, excluyendo todas las demás bolsas, también las que cumplan los demás requisitos de valorización previstos en el punto 3 del anexo II de la Directiva 94/62.

69 De ello se desprende que el artículo 18 de la Directiva 94/62, en relación con el artículo 9 y el anexo II de esta, se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal.

70 En segundo lugar, procede añadir que, si el Gobierno italiano hubiera querido adoptar disposiciones más estrictas para la comercialización de bolsas de plástico por razones medioambientales, solo habría podido hacerlo de conformidad con el artículo 114 TFUE, apartados 5 y 6.

71 El artículo 114 TFUE, apartados 5 y 6, autoriza al Estado miembro que lo estime necesario, tras la adopción de una medida de armonización, a establecer nuevas disposiciones nacionales basadas en novedades científicas relativas a la protección del medio ambiente que surjan después de la adopción de dicha medida, siempre que notifique a la Comisión las disposiciones previstas y los motivos de su adopción.

72 Ahora bien, ni de la resolución de remisión ni de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia se desprende elemento alguno que pueda sustentar que el Gobierno italiano notificara a la Comisión, sobre la base de esa disposición, su intención de introducir una medida de excepción.

(…)

74 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 18 de la Directiva 94/62, en relación con el artículo 9 y el anexo II de esta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos en esa Directiva. No obstante, esa normativa puede justificarse por el objetivo de garantizar una mayor protección del medio ambiente, cuando se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 114 TFUE, apartados 5 y 6.

  1. ¿Si hay una norma nacional que prohíbe requisitos de diseño permitidos por la Directiva 94/62, debe ser inaplicada por un órgano jurisdiccional nacional en virtud del efecto directo de la citada directiva?

La Tercera cuestión que se plantea es si la Directiva 94/62 tiene efecto directo, de modo que el Estado, que ha aprobado la norma nacional incompatible con la Directiva, debe abstenerse de aplicar dicha normativa.

El Tribunal ha dado respuesta a la cuestión indicada del siguiente modo:

“78 En el presente asunto, el artículo 18 de la Directiva 94/62 establece que los Estados miembros no impedirán la puesta en el mercado en su territorio de los envases que cumplan las disposiciones de esa Directiva.

79 Por lo tanto, por una parte, del tenor de dicho artículo se desprende que este establece, en términos inequívocos, una obligación de no hacer, de modo que constituye una «disposición suficientemente precisa», en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 76 y 77 de la presente sentencia. Por consiguiente, los Estados miembros deben abstenerse de adoptar cualquier medida que restrinja la comercialización de envases que se ajusten a las disposiciones de dicha Directiva.

80 Por otra parte, dicho artículo tiene «carácter incondicional», en el sentido de esta jurisprudencia, dado que la prohibición que establece no requiere la adopción de acto alguno de las instituciones de la Unión y que no confiere a los Estados miembros la facultad de imponer condiciones o restringir el alcance de esa prohibición.

81 Es cierto que del mismo artículo se desprende que los envases de que se trata deben ser conformes con la misma Directiva, es decir, deben cumplir los requisitos básicos establecidos en el artículo 9, apartado 1, de esta, que remite a su anexo II.

82 No obstante, como indicó el Abogado General en el punto 89 de sus conclusiones, el beneficio de la libre comercialización de los envases de conformidad con la Directiva 94/62 tenía carácter incondicional hasta la entrada en vigor del apartado 1 bis insertado en el artículo 4 de la Directiva 94/62 por la Directiva 2015/720, que autorizó a los Estados miembros a introducir medidas más restrictivas para la comercialización de las bolsas de plástico ligeras. Sin embargo, como se ha señalado en el apartado 39 de la presente sentencia, esta última disposición no es aplicable ratione temporis a los hechos del litigio principal.

83 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 18 de la Directiva 94/62, en relación con el artículo 9, apartado 1, y el anexo II de esta, debe interpretarse en el sentido de que tiene efecto directo, de modo que, en un litigio entre un particular y las autoridades nacionales, un órgano jurisdiccional nacional debe abstenerse de aplicar una normativa nacional contraria a ese artículo 18.

  1. ¿Aprobar una norma nacional que prohíbe envases que cumplen las características de diseño de la Directiva 94/62 es una “infracción suficientemente caracterizada” a los efectos de exigir responsabilidad al Estado regulador?

El órgano jurisdiccional nacional plantea una última cuestión. Pregunta si el artículo 18 de la Directiva 94/62 debe interpretarse en el sentido de que la adopción de una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos en dicha Directiva, puede constituir una infracción suficientemente caracterizada, a los efectos de determinar la responsabilidad de los Estados por los daños generados por la norma nacional incompatible con la Directiva.

El Tribunal ha dado respuesta a la cuestión indicada del siguiente modo:

“85 Por lo que respecta a la responsabilidad de los Estados miembros en caso de violación del Derecho de la Unión, según reiterada jurisprudencia, el derecho a indemnización de un particular presupone, en particular, que la infracción de la norma de Derecho de la Unión de que se trate esté suficientemente caracterizada [véase, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2022, Ministre de la Transition écologique y Premier ministre (Responsabilidad del Estado por la contaminación del aire), C‑61/21, EU:C:2022:1015, apartado 44].

86 A este respecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que una infracción suficientemente caracterizada implica inobservancia manifiesta y grave, por parte del Estado miembro, de los límites impuestos a su facultad de apreciación (sentencia de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C‑46/93 y C‑48/93, EU:C:1996:79, apartado 55).

87 Los elementos que deben tenerse en cuenta a este respecto son, en particular, el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida concede a las autoridades nacionales de que se trate, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado y la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una institución de la Unión hayan podido contribuir a la omisión, a la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho de la Unión (sentencias de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C‑46/93 y C‑48/93, EU:C:1996:79, apartado 56, y de 4 de octubre de 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, apartado 105).

88 Por otra parte, en el supuesto de que el Estado miembro no se vea confrontado a opciones normativas y disponga de un margen de apreciación considerablemente reducido, por no decir inexistente, la mera infracción del Derecho de la Unión puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada (sentencia de 16 de octubre de 2008, Synthon, C‑452/06, EU:C:2008:565, apartado 38).

89 A este respecto, basta señalar que, como se ha recordado en el apartado 79 de la presente sentencia, el artículo 18 de la Directiva 94/62 establece, en términos inequívocos, una obligación de no hacer, de modo que constituye una «disposición suficientemente precisa», en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 76 y 77 de la presente sentencia, y que, por consiguiente, los Estados miembros deben abstenerse de adoptar cualquier medida que restrinja la comercialización de envases que cumplan las normas de esta Directiva. De ello se deduce que, como ha señalado el Abogado General en el punto 98 de sus conclusiones, ese artículo, en relación con el artículo 9, apartado 1, y el anexo II de dicha Directiva, no dejaba ningún margen de apreciación a las autoridades italianas para prohibir, en su territorio, los envases que se atuviesen a las normas de la referida Directiva.

90 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 18 de la Directiva 94/62 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos en esa Directiva, puede constituir una infracción suficientemente caracterizada de ese artículo 18”.