La condicionalidad ambiental del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la UE: el principio de "no causar perjuicio significativo"

El Reglamento (UE) 2021/241, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (RMRR) está destinado a apoyar medidas apoyo a medidas que se refieran a ámbitos políticos de importancia europea (denominados “pilares”). Estos pilares son:

“La transición ecológica; la transformación digital; un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que incluya la cohesión económica, el empleo, la productividad, la competitividad, la investigación, el desarrollo y la innovación, y un mercado interior que funcione correctamente con pequeñas y medianas empresas (pymes) sólidas; la cohesión social y territorial; la salud y la resiliencia económica, social e institucional, con miras a, entre otras cosas, aumentar la capacidad de respuesta y la preparación ante las crisis; y políticas para la próxima generación, la infancia y la juventud, tales como la educación y el desarrollo de capacidades” (considerando 10; art. 3).

El RMRR otorga un peso particular al pilar de la transición ecológica[1], en coherencia con el Pacto Verde Europeo, como estrategia de crecimiento sostenible de Europa, y los compromisos de la Unión de aplicar el Acuerdo de París y alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. El Mecanismo contribuye “a que se alcance el objetivo general de destinar el 30 % de los gastos del presupuesto de la Unión a apoyar objetivos climáticos”. Además, las medidas de los planes nacionales de recuperación y resiliencia (en adelante PNRR) deben contribuir a la transición ecológica, incluida la biodiversidad, o a afrontar los retos que se derivan de ella, representando un importe que suponga al menos el 37 % de la asignación total del plan (considerando 23). Los Estados miembros deberán realizar una “explicación cualitativa” en sus propuestas de PRR sobre cómo se espera que las medidas del plan de recuperación y resiliencia “contribuyan a la transición ecológica, incluida la biodiversidad, o a hacer frente a los retos derivados de ellas”, y sobre “si representan un importe equivalente a como mínimo el 37 % de la dotación total del plan de recuperación y resiliencia”. A estos últimos efectos el MRR dispone que una metodología de seguimiento para la acción por el clima establecida en el anexo VI (art. 18.4, RMRR).

La Comisión Europea evaluará la “pertinencia, eficacia, eficiencia y coherencia” de los planes nacionales de recuperación y resiliencia (de acuerdo con las directrices de evaluación del anexo V), para lo cual analizará la contribución a los pilares del RMEE, y evaluara si se garantiza que “ninguna de las medidas de ejecución de las reformas y los proyectos de inversión incluidos en el plan de recuperación y resiliencia cause un perjuicio significativo a objetivos medioambientales en el sentido del artículo 17 del Reglamento (UE) 2020/852”. También analizará si se incluyen medidas que “contribuyan de manera efectiva a la transición ecológica, incluida la diversidad, o a hacer frente a los retos derivados de esa transición, y si representan un importe equivalente a como mínimo el 37 % de la dotación total del plan de recuperación y resiliencia” (art. 19.3). La Comisión no puede emitir una evaluación positiva del PRR si una o más medidas no cumplen con el principio de “no causar perjuicio significativo”[2].

No se financiarán por la UE medidas de los planes nacionales de recuperación y resiliencia que no superen la evaluación de «no causar perjuicios significativos» a los objetivos ambientales

El RMRR dispone que las medidas incluidas en un plan nacional de recuperación y resiliencia (PRR) no deben ocasionar un “perjuicio significativo” a objetivos medioambientales. Así, la evaluación realizada por la Comisión Europeas de los PRR “debe garantizar que todas y cada una de las medidas (es decir, cada reforma y cada inversión) comprendidas en el plan cumplen con el principio de «no causar un perjuicio significativo»”[3].

Esto implica que el Mecanismo “solo apoyará aquellas medidas que respeten el principio de «no causar un perjuicio significativo»” (en adelante principio DNSH) a concretos objetivos ambientales (art. 5, RMRR). No se financiarán, en consecuencia, proyectos de inversión con cargo al MRR, que no superen la evaluación de perjuicios significativos para concretos objetivos ambientales, que llevará a cabo la Comisión Europea en el marco del procedimiento de aprobación de los PRR. El Mecanismo financia, por tanto, actividades que “respeten plenamente las normas y prioridades de la Unión en materia climática y medioambiental y el principio de «no causar un perjuicio significativo” (considerando 23). “Todas las actividades financiadas deben llevarse a cabo respetando plenamente las normas y prioridades de la Unión en materia de clima y medio ambiente” (considerando 32), por lo que se exige además que los PRR sean coherentes con los planes nacionales de energía y clima (art. 17.3).

El principio de “no causar perjuicios significativos” a los objetivos ambientales deben de entender en el sentido del Reglamento (UE) 2020/852, de 18 de junio de 2020, relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles (Reglamento de “taxonomía”). Dicho Reglamento indica cuando se dan esos perjuicios con relación a seis concretos objetivos ambientales (mitigación del cambio climático; adaptación al cambio climático; utilización y protección racional de los recursos hídricos y marinos; economía circular; prevención y control de la contaminación; protección y restauración de la biodiversidad y los ecosistemas).

De acuerdo con el artículo 17.1 del Reglamento de Taxonomía:

“(…) se considerará que una actividad económica causa un perjuicio significativo: a) a la mitigación del cambio climático, cuando la actividad dé lugar a considerables emisiones de gases de efecto invernadero; b) a la adaptación al cambio climático, cuando la actividad provoque un aumento de los efectos adversos de las condiciones climáticas actuales y de las previstas en el futuro, sobre sí misma o en las personas, la naturaleza o los activos; c) a una utilización y protección sostenibles de los recursos hídricos y marinos, cuando la actividad vaya en detrimento: i) del buen estado o del buen potencial ecológico de las masas de agua, incluidas las superficiales y subterráneas, o; ii) del buen estado ecológico de las aguas marinas; d) a la economía circular, especialmente a la prevención y el reciclado de residuos, cuando: i) dicha actividad genere importantes ineficiencias en el uso de materiales o en el uso directo o indirecto de recursos naturales, como las fuentes de energía no renovables, las materias primas, el agua o el suelo en una o varias fases del ciclo de vida de los productos, en particular en términos de durabilidad y de posibilidades de reparación, actualización, reutilización o reciclado de los productos;  ii) la actividad dé lugar a un aumento significativo de la generación, incineración o eliminación de residuos, excepto la incineración de residuos peligrosos no reciclables, o; iii) la eliminación de residuos a largo plazo pueda causar un perjuicio significativo y a largo plazo para el medio ambiente; e) a la prevención y el control de la contaminación, cuando la actividad dé lugar a un aumento significativo de las emisiones de contaminantes a la atmósfera, el agua o el suelo, en comparación con la situación existente antes del comienzo de la actividad, o f) a la protección y restauración de la biodiversidad y los ecosistemas, cuando la actividad: i) vaya en gran medida en detrimento de las buenas condiciones y la resiliencia de los ecosistemas, o ii) vaya en detrimento del estado de conservación de los hábitats y las especies, en particular de aquellos de interés para la Unión».

Los Estados miembros deben garantizar, por tanto, que las medidas y los proyectos de inversión incluidos en sus planes de recuperación y resiliencia (que deberán presentar antes de 31 de abril) cumplen con el principio de “no causar un perjuicio significativo” (considerando 25). Deben justificar en sus propuestas el modo en que el PRR “asegura que ninguna de las medidas de ejecución de las reformas e inversiones incluidas en ese plan causa un perjuicio significativo a objetivos medioambientales en el sentido del artículo 17 del Reglamento (UE) 2020/852” (considerando 39; art. 18.4). La contribución efectiva de los planes nacionales a las transiciones ecológica y digital es una “condición indispensable para conseguir una evaluación positiva” por parte de la Comisión Europea (considerando 42).

En este sentido, destacamos que la Comisión ha desarrollado orientaciones técnicas a los Estados para cumplir esta exigencia, mediante la aprobación de “Guía técnica sobre la aplicación del principio de “no causar un perjuicio significativo en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia” (en adelante Guía Técnica)[5]. Esta guía precisa a los Estados el significado y las distintas formas de aplicar el principio de “no causar perjuicio significativo” en el contexto del MRR, así como la forma en que pueden demostrar ante la Comisión Europea si las medidas que han propuesto en el PRR respetan el indicado principio.

Para finalizar, destacar, entre otras cuestiones incluidas en la Guía Técnica, que el cumplimiento del Derecho ambiental nacional o comunitario no implica, de forma automática, que la medida cumpla necesariamente con el principio de “no causar un perjuicio significativo”. El cumplimiento normativo y la evaluación según el principio DNSH son exigencias independientes. La necesidad de evaluación es requerida con independencia de que, por ejemplo, un proyecto de inversión, propuesto en el marco del PNRR, cumpla con la legislación ambiental. Aunque el cumplimiento de la legislación vigente es un “indicio muy sólido” de que la medida no causa perjuicio significativo, “no conlleva automáticamente su conformidad con el principio DNSH, en particular debido a que algunos de los objetivos que engloba el artículo 17 [reglamento de taxonomía] no se han reflejado por completo en la legislación medioambiental de la UE”.

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[1] “La transición ecológica debe respaldarse mediante reformas e inversiones en tecnologías y capacidades ecológicas, también en biodiversidad, eficiencia energética, renovación de edificios y economía circular, contribuyendo al mismo tiempo a los objetivos climáticos de la Unión, fomentando el crecimiento sostenible, creando empleo y preservando la seguridad energética.” (considerando 11)

[2] Comunicación de la Comisión “Guía técnica sobre la aplicación del principio de “no causar un perjuicio significativo en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia” (2021/C 58, 18 de febrero de 2021).

[3] Comunicación de la Comisión “Guía técnica sobre la aplicación del principio de “no causar un perjuicio significativo en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia” (2021/C 58, 18 de febrero de 2021).

[4] De acuerdo con el artículo 17.1 del Reglamento de Taxonomía “(…) se considerará que una actividad económica causa un perjuicio significativo: a) a la mitigación del cambio climático, cuando la actividad dé lugar a considerables emisiones de gases de efecto invernadero; b) a la adaptación al cambio climático, cuando la actividad provoque un aumento de los efectos adversos de las condiciones climáticas actuales y de las previstas en el futuro, sobre sí misma o en las personas, la naturaleza o los activos; c) a una utilización y protección sostenibles de los recursos hídricos y marinos, cuando la actividad vaya en detrimento: i) del buen estado o del buen potencial ecológico de las masas de agua, incluidas las superficiales y subterráneas, o; ii) del buen estado ecológico de las aguas marinas; d) a la economía circular, especialmente a la prevención y el reciclado de residuos, cuando: i) dicha actividad genere importantes ineficiencias en el uso de materiales o en el uso directo o indirecto de recursos naturales, como las fuentes de energía no renovables, las materias primas, el agua o el suelo en una o varias fases del ciclo de vida de los productos, en particular en términos de durabilidad y de posibilidades de reparación, actualización, reutilización o reciclado de los productos;  ii) la actividad dé lugar a un aumento significativo de la generación, incineración o eliminación de residuos, excepto la incineración de residuos peligrosos no reciclables, o; iii) la eliminación de residuos a largo plazo pueda causar un perjuicio significativo y a largo plazo para el medio ambiente; e) a la prevención y el control de la contaminación, cuando la actividad dé lugar a un aumento significativo de las emisiones de contaminantes a la atmósfera, el agua o el suelo, en comparación con la situación existente antes del comienzo de la actividad, o f) a la protección y restauración de la biodiversidad y los ecosistemas, cuando la actividad: i) vaya en gran medida en detrimento de las buenas condiciones y la resiliencia de los ecosistemas, o ii) vaya en detrimento del estado de conservación de los hábitats y las especies, en particular de aquellos de interés para la Unión.

[5] 2021/C 58, 18 de febrero de 2021.

[6] La Guía Técnica cita a modo de ejemplo que “puede considerarse que una reforma que conduzca eventualmente a un aumento de la financiación de combustibles fósiles a través de bancos e instituciones financieras de propiedad estatal, o a un incremento de las subvenciones explícitas o implícitas a combustibles fósiles, corre el riesgo de causar un perjuicio significativo a los objetivos de mitigación del cambio climático y de prevención y control de la contaminación”.

[7] La Guía cita como ejemplo que “una reforma del mercado laboral destinada a incrementar el nivel general de protección social de los trabajadores autónomos tendría, en principio, un impacto previsible nulo o insignificante en cualquiera de los seis objetivos medioambientales, por lo que bastaría con adjuntar una breve justificación para todos ellos”.

[8] La Comisión señala que “es poco probable que se aplique el enfoque simplificado a ciertas inversiones y reformas en una serie de sectores (por ejemplo, energía, transporte, gestión de residuos e industria), que entrañan un mayor riesgo de afectar a uno o más de los objetivos ambientales”.

[9] Este concepto se define en los artículos 10 a 16 del Reglamento de taxonomía.

[10] La Comisión Europea menciona, como ejemplo, el caso de “una medida destinada a contribuir a la fabricación de equipos de eficiencia energética para edificios (…) no tendrá que llevar a cabo una evaluación sustantiva segundo el principio de “no causar un perjuicio significativo” para el objetivo de mitigación del cambio climático si puede demostrar que la medida “contribuye sustancialmente” a este objetivo medioambiental, de acuerdo con el reglamento de taxonomía”. En ese caso sólo tendrían que demostrar que “no se ocasiona un perjuicio significativo a los otros cinco objetivos medioambientales”.

[11] La Guía Técnica indica, en sentido inverso que no puede entenderse que la evaluación según el principio DNSH exima de la realización de una EIA, una EEM o “una verificación medio ambiental, de sostenibilidad o de protección frente al cambio climático, por ejemplo para los proyectos financiados por medio del Programa InvestEU o el Mecanismo “Conectar Europa”(p. 4).

[12] La Guía Técnica indica que “esto se debe a que ni las obligaciones legales previstas en las Directivas de la EIA Y de la EEM, ni el enfoque establecido en las correspondientes orientaciones de la Comisión relativas a la verificación coinciden con lo dispuesto en el artículo 17 (perjuicio significativo a objetivos medioambientales) del Reglamento de taxonomía”

[13] La Guía cita el caso de una instalación de refino de crudo, que puede superar un procedimiento de EIA, pero que no cumpliría con el principio de no causar un perjuicio significativo, ya que de acuerdo con el artículo 17 del Reglamento de taxonomía, ya que este dispone que causan perjuicio significativo las actividades que dan lugar a “considerables emisiones de gases de efecto invernadero”.