Reflexiones estratégicas sobre la gestión contractual de los servicios municipales de recogida de residuos y de limpieza viaria

Algunas de las demandas ciudadanas más relevantes están vinculadas con la calidad de los servicios municipales de recogida de residuos y de limpieza viaria. La calidad de estos servicios, especialmente en el caso de la limpieza viaria, está determinada fundamentalmente por el acierto en el diseño contractual en la fase de preparación

Las claves en la definición de servicios de calidad, que deberían plantearse los técnicos en la fase de preparación de los contratos, giran, a mi juicio, en torno a las siguientes cuestiones:  

Elección entre una filosofía de medios o de resultados

En este tipo de contratos el coste de personal representa en torno al 70% de los costes de prestación del servicio. Así, en el caso de que la rentabilidad del servicio obtenido por el contratista no sea la deseada (p.e., por haber realizado una oferta de facto temeraria o por el incremento excesivo de los costes salariales durante la ejecución del contrato), puede  producirse una pérdida progresiva de calidad del servicio (derivada, por ejemplo, de la no cobertura de bajas o vacaciones, o la reducción del personal adscrito al servicio). Esta posible situación puede verse potenciada por la limitada (o inexistente, en algún caso) capacidad de las administraciones locales para controlar servicios de esta magnitud y complejidad.

Desde esta perspectiva, creo que es preferible optar por un modelo de diseño contractual que establezca unos medios mínimos indispensables para garantizar la adecuada prestación del servicio, que no puedan ser reducidos por la empresa contratista durante la ejecución del contrato, frente a otros modelos basados en resultados, que ofrecen, en el contexto de una administración precarizada, menos garantías para el mantenimiento de la calidad de los servicios. En todo caso, aunque entendamos que es preferible un modelo de medios, la definición de los servicios debería llevarse a cabo con la mayor flexibilizad posible para que las empresas puedan aportar su know-how y capacidad innovadora en la realización de las ofertas.

Una preparación adecuada que garantice la viabilidad técnica y económica del servicio

Un elemento relevante para la garantía de la calidad de los servicios locales es su definición precisa a nivel técnico, integrando la experiencia administrativa adquirida en la ejecución de estos servicios, con el ánimo de evitar los incumplimientos, carencias o conflictos producidos, en su caso, en el período contractual previo, así como integrando nuevo conocimiento derivado de la evolución de las mejores tecnologías disponibles en el mercado. En este último sentido las consultas preliminares pueden representar un buen instrumento.

Es relevante la existencia de una coordinación y articulación adecuada entre la parte técnica, responsable de la elaboración del pliego técnico, y la parte administrativa, encargada de la realización de las cláusulas administrativas. En caso contrario, nos podemos encontrar con un pliego administrativo tipo que no da respuesta a las concretas necesidades de control del responsable del contrato en la fase de ejecución, al no integrar la experiencia previa de este en la configuración del régimen de seguimiento y, en consecuencia, no facilitar las herramientas necesarias de reacción frente a los eventuales incumplimiento de las obligaciones esenciales del contratista.

Es fundamental, del mismo modo, la adecuada valoración económica de la prestación en la fase de preparación del contrato, de modo que quede garantizada su viabilidad durante toda su ejecución. Para valorar la relevancia de la adecuada determinación del valor estimado del contrato, hay que tener en cuenta que, por diferentes razones estratégicas, los operadores económicos pueden concurrir igualmente a licitaciones definidas de forma inadecuada, debido por ejemplo a una subestimación de los costes previstos. Como es evidente, un contrato desequilibrado económicamente de inicio, que genera escasos beneficios o directamente pérdidas a los contratistas, acaba derivando en un servicio de baja calidad para los ciudadanos, especialmente en un contexto de baja capacidad de control administrativo.

La viabilidad técnica y económica del servicio exige un trabajo de preparación de calidad. Es por ello que esta cuestión nos remite necesariamente a la profesionalización de la actividad contractual, que se expresa en su mayor dimensión en contratos, como estos, de especial complejidad técnica y económica. Los órganos de contratación no siempre disponen de los recursos humanos idóneos para esta labor, por lo que usualmente acuden a empresas de consultoría especializada en la preparación de estos contratos. A veces estas entidades privadas carecen igualmente de los conocimientos técnicos y económicos suficientes para realizar una preparación de calidad. Por ello, la mentada profesionalización de la contratación pública no es solo una necesidad del sector público, sino que también se extiende al sector privado de la consultoría, que cada vez tiene una mayor presencia dando apoyo a las administraciones en las diferentes fases de la contratación.

Teniendo en cuenta que hablamos de servicios que pueden tener una larga duración, es relevante que los servicios estén definidos en los pliegos de modo flexible, con la introducción de modificaciones previsibles en contratos de esta naturaleza, para adaptarse a las necesidades que puedan ir surgiendo durante la ejecución del contrato. Asimismo, la administración local debe realizar una gestión técnica, profesional y formalizada del contrato, que garantice el equilibrio económico y la idoneidad de la prestación, evitando decisiones no formalizadas (p.e., acuerdos informales a nivel político para, por ejemplo, poner fin a conflictos laborales) que puedan afectar a la calidad del servicio en perjuicio de la ciudadanía.

“La viabilidad técnica y económica del servicio exige un trabajo de preparación de calidad. Es por ello que esta cuestión nos remite necesariamente a la profesionalización de la actividad contractual, que se expresa en su mayor dimensión en contratos, como estos, de especial complejidad técnica y económica.”

Finalmente, es relevante en estos contratos, por su duración y la variabilidad elevada los de costes, valorar la introducción de una fórmula de revisión de precios, de acuerdo con las formalidades exigidas por la normativa de desindexación y en atención a la variabilidad previsible de los costes, ya que la ausencia de esa revisión puede dar lugar a tensiones económicas en el contrato, que incidan negativamente en la calidad de la prestación del servicio.

La participación de los agentes privados en la preparación de los contratos: la integración del conocimiento del sector en la fase de preparación, y la prevención de conflictos laborales futuros mediante la realización de consultas preliminares

Debido a la complejidad de los servicios de recogida y de limpieza viaria, considero de especial relevancia en este sector la realización de consultas preliminares con los operadores económicos, que permita reducir o evitar los riesgos económicos y técnicos de preparación del contrato sobre la base de un conocimiento administrativo insuficiente. La metodología de la consulta es fundamental para la obtención de resultados satisfactorios –p.e., las entrevistas son un método de gran utilidad, frente a otros como los procesos de participación formales, mediante la presentaciones de alegaciones escritas, que ofrecen resultados menos interesantes-.

En este tipo de contratos, la implicación de los sindicatos en la fase de consultas es de relevante, no solo por el conocimiento directo del servicio que poseen, sino también como una oportunidad para prevenir conflictos laborales durante la ejecución del contrato, con las graves consecuencias para los ciudadanos y la calidad del servicio que sabemos que tienen en este sector.

En este sentido, la definición de cláusulas sociales y laborales en estos contratos tienen una especial incidencia, no solo como elemento de apoyo a las políticas públicas, sino como un factor que puede tener especial incidencia en la eficiencia y calidad de la prestación del servicio. El modelo de contrato y las cláusulas sociales pueden evitar dinámicas del contratista destinadas a generar tensiones sociales y laborales, en un contexto de conflicto (peticiones de reequilibrio, p.e.) con las administraciones contratantes. En servicios socialmente tan sensibles no es una cuestión menor a tener en cuenta.

“Es de especial relevancia en este sector la realización de consultas preliminares con los operadores económicos, que permitan reducir o evitar los riesgos económicos y técnicos de preparación del contrato”

La integración de los objetivos y obligaciones de las normativas ambientales (residuos) con perspectiva temporal amplia

Las Directivas sobre residuos aprobadas en 2018, en el contexto de la política europea de economía circular (2015), establecen una serie de obligaciones referidas a la gestión de residuos municipales, que es preciso integrar en la preparación de nuevos servicios de esta naturaleza. Destacan por ejemplo la consecución de los objetivos de reciclado de residuos municipales (55%, en 2025, 60% en 2030 y 65% en 2035) y de envases (65% en 2025, 70% en 2030), y especialmente la ampliación de la recogida separada a los residuos orgánicos (2023), a los residuos peligrosos de origen doméstico (2025) y a los residuos textiles (2025).

“Estos contratos ofrecen un margen considerable para integrar cláusulas o criterios ambientales destinadas a reducir el impacto de aquella en la calidad ambiental de la ciudad”

La Comisión Europea ha recomendado en 2019 a España la necesidad de valorar la aprobación de normas estatales que establezcan el contenido y las características mínimas de los servicios de recogida. Esta medida podría contribuir, a mi juicio, a facilitar la integración de las obligaciones comunitarias en la definición del objeto de estos contratos, y evitar que una preparación inadecuada de estos contratos ponga en cuestión el cumplimiento de los objetivos de la política de economía circular en materia de residuos. La transposición del paquete de Directiva de economía circular puede ser la oportunidad para ello.

Asimismo, es interesante valorar en la preparación del contrato la necesidad de definir el servicio (p.e., mediante la integración de servicios de compostaje comunitario, o recogida de residuos con determinados sistemas de identificación de usuarios) con el objetivo de acompañar una nueva lógica fiscal de pago por generación de residuos, que permita incentivar el comportamiento ciudadano hacia la reducción de residuos y la recogida separada de las diferentes fracciones.

Más allá del propio cumplimiento normativo y al tratarse de servicios que precisan de mucha maquinaria, estos contratos ofrecen un margen considerable para integrar cláusulas o criterios ambientales destinadas a reducir el impacto de aquella en la calidad ambiental de la ciudad (p.e., la contaminación acústica y atmosférica generada por los vehículos de recogida de residuos). Los servicios de recogida de residuos y de limpieza viaria es uno de los ámbitos en donde las instituciones más dinámicas en materia de compra verde han desarrollado fichas específicas para estos contratos, que facilitan a los órganos de contratación la identificación de cláusulas seguras, fiables y fáciles de aplicar. Véase en este sentido la ficha publicada por la Comisión Europea en 2019 para los contratos vinculados al transporte por carretera, que integra los servicios de recogida de residuos.

La definición de un control de calidad de los servicios con repercusión económica

Los contratos de servicios de recogida  de residuos o limpieza viaria deben ir acompañados de un sistema de control y seguimiento de la calidad de los servicios, con repercusión en los pagos mensuales en caso de incumplimiento contractual. Estos sistemas pueden incentivar económicamente la mejor calidad del servicio, el cumplimiento de objetivos ambientales y el mantenimiento adecuado de la maquinaria hasta el fin del contrato, aspecto este último de gran relevancia por su incidencia en el rendimiento del contrato en su fase final. La ausencia de un control de calidad efectivo (situación intuyo que bastante generalizada) aboca a las administraciones locales a notables ineficiencias prestacionales y, especialmente, económicas.

Sería preferible que la Administraciones dispusieran de medios de control propios suficientes para ejecutar ese control y verificar el cumplimiento de los indicadores del sistema. Con todo, la complejidad de estos servicios y, especialmente, la precariedad de medios de las administraciones locales, potenciada en la última década, abocan a éstas a la contratación de servicios de control de calidad, que son cada vez más frecuentes.

En caso de que se opte por esta vía, es clave que el sistema de control de calidad de los servicios se configure de forma sencilla, mediante la previsión de pocos indicadores, que se apliquen de forma objetiva, como adoptar todas las medidas necesarias para evitar potenciales (y más que probables) conflictos de intereses. La articulación de un sistema de control de calidad mal configurado o complejo, con indicadores que remitan a una apreciación discrecional o cuya adecuada aplicación dependa de procedimientos técnicamente complejos o de datos incorrectos o inexistentes, da lugar a múltiples conflictos jurídicos (recursos, etc.) con el contratista, que pueden generar elevados costes administrativos y dificultar sobremanera el control eficaz del servicio. Los precarizados servicios de las administraciones locales no tienen normalmente capacidad para asumir la gestión administrativa derivadas de las estrategias jurídicas de desgaste de las empresas incumplidoras (que interponen recursos y relcamaciones constantes).

Todas estas cuestiones son reflexiones generales que deberían dar lugar a múltiples matices y precisiones, que no es posible realizar en este breve comentario. Reflexiones que me gustaría compartir o intercambiar con personas que hayan participado, directa o indirectamente, en los procesos de preparación y adjudicación de esta tipología de contratos, con la finalidad de ver otras perspectivas que puedan enmendar o completar los comentarios realizados. Pongo en este sentido mi correo a vuestra disposición: jose.pernas@udc.es.

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